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《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）是WTO管轄下的諸邊協(xié)議，其宗旨是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放，消除各成員政府采購(gòu)制度中存在的歧視進(jìn)口產(chǎn)品和外國(guó)供應(yīng)商的現(xiàn)象。由于GPA是一個(gè)諸邊協(xié)議，因此并不是所有的WTO成員都受該協(xié)議規(guī)范。目前共有43個(gè)WTO成員簽署了GPA。準(zhǔn)備加入GPA的國(guó)家或地區(qū)需要與GPA所有的成員以談判的形式達(dá)成雙邊協(xié)議，方能加入GPA。在加入WTO談判中，我國(guó)承諾盡快啟動(dòng)加入GPA談判。2007年12月，我國(guó)政府正式遞交了加入GPA的申請(qǐng)書，啟動(dòng)了加入GPA談判。至今談判已經(jīng)進(jìn)行了6年時(shí)間，我國(guó)已經(jīng)提交了5份開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的出價(jià)清單，但談判雙方仍未就加入條件達(dá)成共識(shí)，并顯示出短期內(nèi)難以取得突破、演變成又一場(chǎng)曠日持久談判的跡象。本文將通過(guò)研究我國(guó)加入GPA談判的背景以及我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)存在的問(wèn)題，分析我國(guó)加入GPA給自身及其他成員帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。
一、政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化快速發(fā)展
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，全球貿(mào)易和投資自由化飛速發(fā)展。由于政府采購(gòu)市場(chǎng)具有規(guī)模大、范圍廣的特點(diǎn)，世界各國(guó)政府越來(lái)越重視這一領(lǐng)域，在貿(mào)易和投資協(xié)定層出不窮的同時(shí)，政府采購(gòu)亦被納入國(guó)際貿(mào)易談判領(lǐng)域，尤其是GPA形成后，很多國(guó)家和地區(qū)都將其作為政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放標(biāo)準(zhǔn)，期望通過(guò)國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則和協(xié)議，獲得其他國(guó)家和地區(qū)龐大的政府采購(gòu)市場(chǎng)份額，客觀上進(jìn)一步推動(dòng)了政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化快速發(fā)展。
世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）是WTO框架下重要的諸邊協(xié)議，其前身是1979年4月關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(GATT)東京回合談判成果的《政府采購(gòu)守則》。經(jīng)過(guò)1987年2月對(duì)《政府采購(gòu)守則》的修訂，WTO形成了《政府采購(gòu)協(xié)議》文本（1994版GPA）。GPA確立了第一個(gè)國(guó)際性的政府采購(gòu)貿(mào)易的權(quán)利與義務(wù)框架。
為進(jìn)一步降低各國(guó)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品和供應(yīng)商的程度，減少對(duì)外國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商的歧視，增加政府采購(gòu)?fù)该鞫?，建立監(jiān)督、磋商和爭(zhēng)端解決政府采購(gòu)貿(mào)易的國(guó)際程序，經(jīng)過(guò)近15年的談判和協(xié)商，2011年12月的WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了GPA新文本，各方終于就新一輪出價(jià)達(dá)成了一致，并于2012年3月發(fā)布了新文本（2012版GPA）和各方新一輪出價(jià)，標(biāo)志著GPA的日趨成熟。
2012年版GPA在內(nèi)容上充分反映了全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和科技進(jìn)步對(duì)政府采購(gòu)的影響，更加全面地完善了GPA的功能作用。新文本規(guī)定了此前談判達(dá)成的GPA修改本即刻生效，增加市場(chǎng)準(zhǔn)入?yún)f(xié)議價(jià)值為每年800至1000億美元，以及中小企業(yè)和可持續(xù)性等議題的一攬子工作計(jì)劃等。與1994版GPA相比，2012版GPA增加了鼓勵(lì)政府采購(gòu)電子手段應(yīng)用的有關(guān)規(guī)定，以期改進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)的效率和效果；更加明確地強(qiáng)調(diào)GPA對(duì)于實(shí)現(xiàn)良治和防止腐敗的重要性，把GPA的職能從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)管理領(lǐng)域，包括新增實(shí)質(zhì)性條款要求參加方政府以避免利益沖突和防止腐敗的方式從事GPA涵蓋的采購(gòu)活動(dòng)，引入程序保障；修改和改進(jìn)了針對(duì)加入GPA的發(fā)展中國(guó)家的過(guò)渡性措施（“特殊和差別待遇”）；修改了附件結(jié)構(gòu)，由5個(gè)附件增加為7個(gè)，其中將貨物單獨(dú)作為附件4，并將總注釋納入附件7。與之前GPA出價(jià)相比，2012版GPA出價(jià)增加的內(nèi)容包括：超過(guò)500個(gè)新實(shí)體（包括所有參加方）；超過(guò)50個(gè)新的服務(wù)部門的貨物和服務(wù)，其中包括8個(gè)參加方（歐盟、中國(guó)香港、冰島、列支敦士登、荷屬阿魯巴、挪威、瑞士和美國(guó)）就電信服務(wù)做出的承諾；3個(gè)參加方（歐盟、日本、韓國(guó)）就BOT（建筑-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）合同/公共工程做出的新承諾；所有參加方出價(jià)已完全納入建筑服務(wù)類別（中央產(chǎn)品分類第51類）；日本、韓國(guó)、以色列、荷屬阿魯巴和美國(guó)等幾個(gè)參加方降低了1994版GPA下適用的門檻金額等。
目前GPAWTO成員數(shù)量已發(fā)展為43個(gè)（15個(gè)參加方），即歐盟及其28個(gè)成員國(guó)；絕大多數(shù)其他發(fā)達(dá)國(guó)家（美國(guó)、加拿大、日本、挪威和瑞士）、中國(guó)香港、冰島、以色列、韓國(guó)、新加坡和中國(guó)臺(tái)北。隨著GPA成員隊(duì)伍的不斷壯大，國(guó)際影響力日益深遠(yuǎn)，許多非GPA成員國(guó)家和地區(qū)對(duì)GPA的關(guān)注程度不斷提高。GPA在推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化發(fā)展，以及全球貿(mào)易和投資自由化方面的作用愈加明顯，尤其2012版GPA的形成，將在規(guī)范國(guó)際政府采購(gòu)活動(dòng)、促進(jìn)政府采購(gòu)電子化發(fā)展、推動(dòng)公平、透明和非歧視的政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境形成，以及充分發(fā)揮政府采購(gòu)防治腐敗的政策功能等方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。
除GPA這一政府采購(gòu)領(lǐng)域國(guó)際準(zhǔn)則的形成外，政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化的快速發(fā)展還歸功于貿(mào)易和投資自由化背景下，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的推動(dòng)作用。
一是由于WTO多邊協(xié)議談判困難，各國(guó)開辟了以區(qū)域貿(mào)易和投資自由化為基礎(chǔ)的新途徑，即通過(guò)區(qū)域貿(mào)易和投資協(xié)定推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化，并已有了實(shí)質(zhì)性發(fā)展。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，全世界簽署的RTAs和FTAs數(shù)目不斷攀升，其發(fā)展步伐已經(jīng)超過(guò)了多邊貿(mào)易自由化。在WTO多邊貿(mào)易談判進(jìn)程緩慢的背景下，區(qū)域貿(mào)易協(xié)議成為推進(jìn)貿(mào)易自由化的新選擇。近十年來(lái)，美國(guó)、歐盟引領(lǐng)的區(qū)域貿(mào)易和投資自由化迅速發(fā)展，形成了一股新的區(qū)域主義風(fēng)潮，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的數(shù)量一直穩(wěn)步增加。繼蒙古決定加入亞太貿(mào)易協(xié)定（APTA），所有WTO成員將很快成為一個(gè)或多個(gè)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的成員。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的一個(gè)重要特點(diǎn)是在許多情況下區(qū)域貿(mào)易協(xié)定正在擴(kuò)大其范圍，深化其覆蓋面。雖然有些協(xié)議僅限于減少貨物貿(mào)易壁壘，但在服務(wù)和其他領(lǐng)域市場(chǎng)開放的有關(guān)規(guī)定則變得越來(lái)越全面，如投資、競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易便利化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)等。政府采購(gòu)亦是其中的重要領(lǐng)域。因此，在這一背景下，政府采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)際化進(jìn)程也必然加快。
二是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中政府采購(gòu)有關(guān)條款對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)際化發(fā)展具有推動(dòng)作用，同時(shí)對(duì)于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的成員方來(lái)說(shuō)亦十分重要。首先，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中有關(guān)政府采購(gòu)的規(guī)定，對(duì)協(xié)定成員方維護(hù)其自身的權(quán)益具有重要性，因?yàn)椴糠謬?guó)家或地區(qū)在建立公共采購(gòu)市場(chǎng)貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)的主要條件方面還有很長(zhǎng)的路要走，協(xié)定中政府采購(gòu)有關(guān)條款將影響各國(guó)采購(gòu)程序的規(guī)范、采購(gòu)行為規(guī)則的制定，以及采購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)議中的政府采購(gòu)規(guī)定，對(duì)成員方關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展，乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有著直接影響。其次，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的政府采購(gòu)規(guī)定提供了GPA之外的，又一政府采購(gòu)相關(guān)問(wèn)題的替代解決方法。從廣義上講，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中政府采購(gòu)的規(guī)定與GPA具有相同的目標(biāo)，即非歧視原則的應(yīng)用、采購(gòu)行為的規(guī)范等。因此，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中有關(guān)政府采購(gòu)的規(guī)定可能成為解決政府采購(gòu)相關(guān)問(wèn)題的替代方法，當(dāng)然也可以用GPA有關(guān)規(guī)定加以解決。
三是GPA成員之間簽訂的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定占了很大比例。大多數(shù)情況下，GPA成員方間簽訂的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中政府采購(gòu)條款的制定是基于GPA的有關(guān)規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上有所延伸和發(fā)展。GPA成員方之間簽訂區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的談判中，有關(guān)政府采購(gòu)條款的談判目的是在十分有限的領(lǐng)域獲取比GPA出價(jià)更大的政府采購(gòu)市場(chǎng)開放承諾的覆蓋范圍，即使并沒有通過(guò)談判取得更多的政府采購(gòu)市場(chǎng)開放承諾，也為未來(lái)談判埋下了伏筆。部分近期簽訂的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（特別是2005年后協(xié)議）中的關(guān)于政府采購(gòu)的條款基于GPA文本的同時(shí)，也對(duì)GPA的部分條款進(jìn)行了重組，并在此基礎(chǔ)上加以補(bǔ)充和發(fā)展，如考慮到政府采購(gòu)活動(dòng)中發(fā)布通知或或提交投標(biāo)書時(shí)中電子手段的運(yùn)用。因此，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，尤其是GPA成員方之間簽訂的協(xié)定中，政府采購(gòu)條款覆蓋的范圍更為廣泛，約束更加細(xì)致嚴(yán)格，也是政府采購(gòu)國(guó)際化、規(guī)范化在區(qū)域貿(mào)易協(xié)議成員方中的新的嘗試，進(jìn)一步推動(dòng)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化快速發(fā)展的同時(shí)，也體現(xiàn)了未來(lái)政府采購(gòu)國(guó)際化的發(fā)展方向。
二、加入GPA是中國(guó)入世承諾之一
2001年中國(guó)入世僅是商業(yè)消費(fèi)市場(chǎng)的開放，政府采購(gòu)市場(chǎng)的開放則需要通過(guò)加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》來(lái)完成。我國(guó)在加入世時(shí)即承諾成為世貿(mào)組織正式成員后盡快啟動(dòng)加入GPA談判。作為中國(guó)完整履行入世承諾的標(biāo)志，加入GPA是我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化發(fā)展的大勢(shì)所趨。
作為我國(guó)入世的條件，我國(guó)加入GPA的承諾歸因于三個(gè)方面：一是由于中國(guó)龐大的政府采購(gòu)市場(chǎng)得到了世界的關(guān)注；二是我國(guó)加入GPA將為更多發(fā)展中國(guó)家的加入作出示范；三是作為政策工具，政府采購(gòu)在推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用更加重要。
（一）我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)不斷擴(kuò)大
2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，全球經(jīng)濟(jì)陷入衰退。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)在一系列宏觀調(diào)控政策的支持下，保持快速增長(zhǎng)。特別是我國(guó)政府龐大的基礎(chǔ)建設(shè)投資，意味著巨大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，這一市場(chǎng)的吸引力尤為顯著。因此，中國(guó)加入GPA將為現(xiàn)有的GPA成員進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)帶來(lái)更多的機(jī)會(huì)。
中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)模是有目共睹的。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模從1998年的31億元人民幣4發(fā)展到2012年的13977.7億元人民幣。如果采用歐美更廣泛的公共采購(gòu)定義，則我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的規(guī)模則遠(yuǎn)不止于此。如根據(jù)美國(guó)有關(guān)官員的估計(jì)，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模約5000億美元5，而中國(guó)歐盟商會(huì)公布的一份研究報(bào)告則指出我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)模愈7萬(wàn)億人民幣（約合1.07萬(wàn)億美元），超出我國(guó)GDP的20%。因此，中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的龐大規(guī)模，對(duì)深陷經(jīng)濟(jì)衰退的發(fā)達(dá)國(guó)家供應(yīng)商而言無(wú)疑極具吸引力。
?。ǘ┪覈?guó)加入GPA將成為其他發(fā)展中國(guó)家的良好示范
與發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)衰退不同，新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)提升了其國(guó)際地位和話語(yǔ)權(quán)。隨著更多的新興經(jīng)濟(jì)體加入GPA，GPA將從發(fā)達(dá)國(guó)家的“俱樂部”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體成員為重要組成部分的準(zhǔn)多邊協(xié)議，包括中國(guó)在內(nèi)的9個(gè)WTO成員現(xiàn)處于加入GPA的談判過(guò)程中，另有6個(gè)WTO成員在其各自加入WTO時(shí)就承諾要加入GPA。這些國(guó)家絕大部分是發(fā)展中國(guó)家或者前社會(huì)主義國(guó)家。為鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家加入，GPA為愿意加入的發(fā)展中國(guó)家提供了一定的激勵(lì)措施，但激勵(lì)措施能否吸引發(fā)展中國(guó)家加入GPA，以及GPA成員能否兌現(xiàn)其對(duì)新加入的發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠承諾，都有待觀察。因此，中國(guó)加入GPA必然會(huì)對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家加入GPA產(chǎn)生示范效應(yīng)。
當(dāng)然，其他GPA成員對(duì)于我國(guó)的加入寄予很高期望的同時(shí)，這種高期待無(wú)疑也增加了我國(guó)加入GPA談判的難度。一方面，各GPA成員方希望我國(guó)在談判中做出盡可能大的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，從而獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，希望我國(guó)能夠接受現(xiàn)有的國(guó)際規(guī)則，并修改國(guó)內(nèi)法律以符合GPA的有關(guān)要求，從而為此后申請(qǐng)加入的成員樹立榜樣。但是，加入GPA對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)并非易事，而是面臨著多方面的挑戰(zhàn)。
?。ㄈ┱少?gòu)作為政策工具的使用越來(lái)越多
隨著政府采購(gòu)制度的逐步完善，政府采購(gòu)的政策功能由提高資金使用效率的財(cái)政支出管理手段，逐步擴(kuò)展到政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的基本政策工具，并且成為解決改善民生、環(huán)境保護(hù)、資源配置等關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的社會(huì)問(wèn)題的重要手段。作為體現(xiàn)國(guó)家政策導(dǎo)向的工具，政府采購(gòu)越來(lái)越多地被應(yīng)用于減少政府支出、引導(dǎo)社會(huì)投資、扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，在政府調(diào)控國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)中的運(yùn)用更加廣泛。同時(shí)，政府采購(gòu)在國(guó)際貿(mào)易中亦愈發(fā)重要，并成為國(guó)際貿(mào)易的重要組成部分。各國(guó)政府對(duì)政府采購(gòu)的政策調(diào)控功能更加重視，并且在經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)的背景下，GPA等政府采購(gòu)領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則的約束力和導(dǎo)向型不斷增強(qiáng)。
三、我國(guó)加入GPA面臨的挑戰(zhàn)
中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型僅僅經(jīng)歷了三十余年的時(shí)間，以《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》為代表的政府采購(gòu)法律體制的建設(shè)也僅有十余年時(shí)間。由于GPA的游戲規(guī)則由發(fā)達(dá)國(guó)家制定，因此，加入GPA將給我國(guó)政府采購(gòu)法律制度、市場(chǎng)建設(shè)、國(guó)內(nèi)企業(yè)等方面帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。
?。ㄒ唬┪覈?guó)政府采購(gòu)法律體系尚需健全
由于每個(gè)國(guó)家和社會(huì)在其歷史、制度和文化上都是獨(dú)一無(wú)二的，因此每個(gè)社會(huì)都必須自行發(fā)掘適應(yīng)其環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況的最適宜的政府采購(gòu)手段。與美國(guó)和歐洲歷史悠久的政府采購(gòu)體系相比，我國(guó)的政府采購(gòu)法律體系尚待完善。我國(guó)政府采購(gòu)法律制度中有兩部基礎(chǔ)法律，即于2000年1月1日生效的《招標(biāo)投標(biāo)法》和于2003年1月1日生效的《政府采購(gòu)法》?！皟煞ā痹谶m用范圍、政策目標(biāo)、采購(gòu)程序、實(shí)施和救濟(jì)方法等方面有所差別，并有其各自的配套法規(guī)體系。由于“兩法”及其配套體系存在重疊和沖突，因此為政府采購(gòu)領(lǐng)域市場(chǎng)主體的制度建設(shè)、監(jiān)督管理、政策執(zhí)行和實(shí)踐操作帶來(lái)一定的困惑。盡管國(guó)家部委和地方政府已頒布了不少“兩法”的配套法律法規(guī)，但與GPA相比，我國(guó)政府采購(gòu)法律制度仍存在適用主體不明晰、客體界定不全面、涵蓋范圍不明確、采購(gòu)程序和方式與GPA存在差異等問(wèn)題，這會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)上采購(gòu)機(jī)構(gòu)規(guī)避采購(gòu)制度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過(guò)大，以及政策執(zhí)行的可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題的出現(xiàn)，不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)行為的有效指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督，這些問(wèn)題有待即將頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》完善和解決。
?。ǘ┱少?gòu)市場(chǎng)有待統(tǒng)一
我國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)尚未形成。由于我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》適用于建設(shè)工程項(xiàng)目采購(gòu)，并由國(guó)家發(fā)展改革委總體協(xié)調(diào)、各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。《政府采購(gòu)法》適用于其他由財(cái)政撥款的（非工程）采購(gòu)，由財(cái)政部總體協(xié)調(diào)、各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，“兩法”不適用于部分國(guó)有企業(yè)的貨物和服務(wù)采購(gòu)以及大多數(shù)軍事采購(gòu)，采購(gòu)實(shí)體有很大的自由裁量權(quán)。因此，我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)存在地區(qū)和行業(yè)分割問(wèn)題。此外，中央和地方政府之間、不同政府部門之間和不同類型、規(guī)模的采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間的利益沖突，以及政府采購(gòu)主體的不誠(chéng)信、專業(yè)政府采購(gòu)從業(yè)者的數(shù)量不足、能力不強(qiáng)等問(wèn)題也同樣阻礙了我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。
?。ㄈ┪覈?guó)企業(yè)需要逐步適應(yīng)政府采購(gòu)市場(chǎng)開放過(guò)程
每個(gè)國(guó)家都有不同的經(jīng)濟(jì)政治目標(biāo)，因此一國(guó)可能會(huì)運(yùn)用政府采購(gòu)作為實(shí)現(xiàn)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的工具，如環(huán)境保護(hù)、小企業(yè)保護(hù)等。我國(guó)也不例外。發(fā)展中國(guó)家在建立本國(guó)政府采購(gòu)體系過(guò)程中遇到的問(wèn)題和困難是眾多發(fā)達(dá)國(guó)家不常關(guān)注的，如我國(guó)《政府采購(gòu)法》中所規(guī)定的采購(gòu)社會(huì)——經(jīng)濟(jì)政策，如購(gòu)買國(guó)貨、環(huán)境保護(hù)、支持落后地區(qū)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策，在《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施了多年后也甚少被提及，但在2008年末我國(guó)提出兩年內(nèi)用4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)之后引起了社會(huì)的關(guān)注。與目前GPA的43個(gè)成員中大多數(shù)已建立起成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同，我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平需要將政府采購(gòu)作為在自身發(fā)展過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策目標(biāo)的重要手段。如我國(guó)從2009年初頒布的《美國(guó)復(fù)興和再投資法》中關(guān)于政府采購(gòu)必須優(yōu)先購(gòu)買美國(guó)貨的規(guī)定，認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃是一個(gè)有效改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境的工具，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)更依賴于政府投資，因此國(guó)貨優(yōu)惠在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了重要角色。我國(guó)的很多產(chǎn)業(yè)也是在這樣的背景下發(fā)展起來(lái)的。然而，目前政府采購(gòu)制度中優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨的規(guī)定與GPA非歧視原則相悖，需要做出修訂，這樣的國(guó)內(nèi)保護(hù)政策將在我國(guó)加入GPA后隨著政府采購(gòu)市場(chǎng)開放而逐步取消，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的扶持力度必然隨之削弱，這對(duì)于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、整體競(jìng)爭(zhēng)力較低、企業(yè)管理水平不高、技術(shù)創(chuàng)新能力不足且缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)內(nèi)企業(yè)無(wú)疑是巨大挑戰(zhàn)，面對(duì)政府采購(gòu)國(guó)際市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)企業(yè)尚有一條很長(zhǎng)的適應(yīng)之路。正是這樣，由于部分發(fā)展中國(guó)家不愿放棄通過(guò)給予國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者一定優(yōu)惠政策使政府采購(gòu)成為推進(jìn)工業(yè)發(fā)展工具的權(quán)利，因此對(duì)加入GPA缺乏興趣。
?。ㄋ模┘尤隚PA對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度改革帶來(lái)一定的不確定性
由于我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)上存在監(jiān)督管理不力、政策執(zhí)行不嚴(yán)，導(dǎo)致“天價(jià)采購(gòu)”、“豪華采購(gòu)”、圍標(biāo)串標(biāo)、地方保護(hù)等采購(gòu)違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，我國(guó)在正式加入GPA之前，即開始起草《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，以期通過(guò)完善國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度，規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)科學(xué)發(fā)展。但是加入GPA的談判并非易事，將分割的國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)整合進(jìn)入GPA對(duì)我國(guó)政府來(lái)說(shuō)也是個(gè)難題。這是因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家加入GPA涉及的潛在成本和收益各不相同。每個(gè)加入成員應(yīng)當(dāng)對(duì)其自身加入GPA的成本和收益進(jìn)行評(píng)估。因?yàn)樯袥]有在加入GPA的影響方面的相似歷史數(shù)據(jù)或研究，我國(guó)政府很難平衡潛在收益和損失，并且加入GPA的收益是長(zhǎng)期的，而沒有在經(jīng)濟(jì)緊張時(shí)期開放市場(chǎng)的短期損失那樣立竿見影。
四、我國(guó)加入GPA面臨的機(jī)遇
GPA是開放和協(xié)調(diào)世界政府采購(gòu)市場(chǎng)最重要的工具。與大多數(shù)官員不同，一些中國(guó)學(xué)者認(rèn)為GPA是我國(guó)不尋常的機(jī)遇而非挑戰(zhàn)，具有更積極的作用。開放能夠促進(jìn)改革，外部力量將會(huì)促進(jìn)我國(guó)克服現(xiàn)存阻礙，推進(jìn)在政府采購(gòu)領(lǐng)域的能力建設(shè)?？梢灶A(yù)期的是內(nèi)部利益沖突將會(huì)被外部的壓力所打破，并且新機(jī)制的成立將促進(jìn)市場(chǎng)的整合。盡管GPA給中國(guó)帶來(lái)許多挑戰(zhàn)，但加入GPA也會(huì)給我國(guó)帶來(lái)新的機(jī)遇。
（一）有利于我國(guó)企業(yè)拓展外部市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化發(fā)展
我國(guó)加入GPA后，能夠根據(jù)各方在協(xié)議中承諾的條款，有保證地進(jìn)入其它GPA成員的采購(gòu)市場(chǎng)。這對(duì)于勞動(dòng)力過(guò)剩和內(nèi)部消費(fèi)市場(chǎng)有限的中國(guó)來(lái)說(shuō)尤其重要。更重要的是，我國(guó)最早在2007年提出的出價(jià)清單，被談判過(guò)程中其他談判方手認(rèn)為“非常有限”和“非常失望”，并敦促我國(guó)開放更大的采購(gòu)市場(chǎng)，外部力量的推動(dòng)將有利于加快我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的一體化進(jìn)程。2010年7月，我國(guó)提交了修訂后的清單，擴(kuò)大了中央政府的實(shí)體范圍。在向世界開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的同時(shí)，也有利于我國(guó)產(chǎn)品進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)的占有率。加入GPA將通過(guò)開拓各國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)，增加中國(guó)企業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)的機(jī)會(huì)和渠道。根據(jù)GPA遵循互惠對(duì)等的原則，我國(guó)加入GPA的同時(shí)，GPA其他成員方將對(duì)我國(guó)開放其政府采購(gòu)市場(chǎng)，我國(guó)的企業(yè)和產(chǎn)品將這些國(guó)家和地區(qū)享受國(guó)民待遇，平等地參與競(jìng)爭(zhēng)。如美國(guó)以的《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》，其為保護(hù)國(guó)內(nèi)就業(yè)、扶持本國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)定美國(guó)政府采購(gòu)的最終產(chǎn)品必須是美國(guó)貨，因此中國(guó)在加入GPA之前，被排除在美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)之外。由于GPA參加方不受該法限制，我國(guó)加入GPA后，我國(guó)的供應(yīng)商則不再受《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》約束，可以進(jìn)入美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。
?。ǘ┯欣谕苿?dòng)我國(guó)政府采購(gòu)制度的改革和完善
加入GPA能夠促進(jìn)我國(guó)在政府采購(gòu)領(lǐng)域進(jìn)行改革，從而提升政府采購(gòu)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)度、透明度和一體化程度。一是國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度體系與國(guó)際規(guī)范的統(tǒng)一與銜接。當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度在管理和實(shí)施上的非統(tǒng)一性有望在GPA的框架下得以協(xié)調(diào)一致，改善目前國(guó)內(nèi)采購(gòu)市場(chǎng)相互割裂、相對(duì)封閉的局面；二是有利于厘清政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。例如，我國(guó)曾經(jīng)實(shí)行政府采購(gòu)與自主創(chuàng)新掛鉤的政策，即以政府采購(gòu)的扶持來(lái)鼓勵(lì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品和企業(yè)。但由于一些部委和地方政府的壓力，自主創(chuàng)新政策已經(jīng)偏離了其最初的目標(biāo)，部分地區(qū)利用這一政策以達(dá)到地方保護(hù)的目的。而在加入GPA談判的壓力下，我國(guó)最終同意將政府采購(gòu)和自主創(chuàng)新脫鉤。這既推動(dòng)了我國(guó)政府采購(gòu)政策的合理化，也反過(guò)來(lái)推動(dòng)了我國(guó)加入GPA的談判進(jìn)程；三是推動(dòng)完善國(guó)內(nèi)投訴機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管力度。加入GPA后，限額以上政府采購(gòu)的全過(guò)程都將處于國(guó)際監(jiān)督之下。此外GPA要求每一個(gè)成員在國(guó)內(nèi)建立一個(gè)覆蓋范圍內(nèi)的采購(gòu)?fù)对V機(jī)制。這在任何國(guó)家在采購(gòu)體系中都是不可或缺的，我國(guó)的政府采購(gòu)領(lǐng)域同樣急需這樣的投訴機(jī)制，有利于消除采購(gòu)過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、高效的財(cái)政制度。這將促進(jìn)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的迅速發(fā)育，進(jìn)一步健全和規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)，建立公開、公平、公正的公共市場(chǎng)體系，為市場(chǎng)參與者提供均等的商業(yè)機(jī)會(huì)，為企業(yè)發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。而市場(chǎng)環(huán)境的優(yōu)化建設(shè)，對(duì)提高產(chǎn)業(yè)效率有著不容忽視的作用。四是有利于規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序，提升國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)主體競(jìng)爭(zhēng)力。目前國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度對(duì)貨物和工程的不統(tǒng)一管理，有望在GPA的框架下得以協(xié)調(diào)一致。同時(shí)，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)從國(guó)內(nèi)供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)向國(guó)內(nèi)外供應(yīng)商間的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變，這一過(guò)程有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)供應(yīng)商提升產(chǎn)品質(zhì)量、改進(jìn)技術(shù)、降低成本，政府部門將能夠得到物美價(jià)廉的供應(yīng)。政府采購(gòu)市場(chǎng)主體的優(yōu)勝劣汰，將有利于推動(dòng)市場(chǎng)科學(xué)、持續(xù)發(fā)展。
?。ㄈ╉槕?yīng)當(dāng)今貿(mào)易和投資自由化趨勢(shì)
自1995年WTO成立以來(lái)，貿(mào)易和投資自由化迅猛發(fā)展，推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇。同時(shí)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體越來(lái)越多地參與到推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化的過(guò)程中，我國(guó)也正在積極實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。政府采購(gòu)市場(chǎng)自由化作為全球貿(mào)易和投資自由化的重要部分，已成為各國(guó)政府關(guān)注的焦點(diǎn)，GPA成員方根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷調(diào)整和補(bǔ)充本國(guó)政府采購(gòu)制度的同時(shí)，暫未加入GPA的WTO成員也在積極研究該項(xiàng)協(xié)議，著手建立和完善國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度，并根據(jù)本國(guó)國(guó)情研究有關(guān)應(yīng)對(duì)措施。GPA已然成為政府采購(gòu)市場(chǎng)開放的通用標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)消除國(guó)際貿(mào)易中的歧視待遇、推動(dòng)全球貿(mào)易和投資自由化進(jìn)程具有積極意義。因此，加入GPA、推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)與國(guó)際接軌是我國(guó)積極融入貿(mào)易和投資自由化浪潮的具體體現(xiàn)，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作和交流，提升我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力具有重要作用。
結(jié)論
雖然我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域存在的法律制度不健全、政府采購(gòu)市場(chǎng)不統(tǒng)一等問(wèn)題給我國(guó)加入GPA談判帶來(lái)了阻礙，但要清楚認(rèn)識(shí)到，政府采購(gòu)領(lǐng)域存在的問(wèn)題也為我國(guó)不斷完善自身建設(shè)、推動(dòng)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度與GPA規(guī)則接軌提供了空間，因此，加入GPA為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了難得的機(jī)遇，而不僅僅是挑戰(zhàn)。一方面具有更多外國(guó)供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)預(yù)算盈余、提高采購(gòu)質(zhì)量的同時(shí)，將激發(fā)我國(guó)企業(yè)的活力；另一方面，為我國(guó)供應(yīng)商更多地進(jìn)入外國(guó)市場(chǎng)提供機(jī)會(huì)，有利于進(jìn)一步推動(dòng)“走出去”戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)，以及我國(guó)跨國(guó)公司的培育。加入GPA是我國(guó)積極順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化、貿(mào)易和投資自由化趨勢(shì)的體現(xiàn)。由于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中，有關(guān)開放政府采購(gòu)市場(chǎng)的內(nèi)容日益被談判各方所關(guān)注，因此，加入GPA將為我國(guó)在與其他國(guó)家簽訂區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的談判打下良好基礎(chǔ)，推動(dòng)我國(guó)的政府采購(gòu)這市場(chǎng)從制度層面到具體實(shí)踐逐步走向國(guó)際化。因此，中國(guó)加入GPA無(wú)論對(duì)中國(guó)還是世界，都將是雙贏的結(jié)果。
